发改委官员：一些地方PE税收优惠政策都是非法的，将会清理整顿

momo19870808

4月19日，在2012上海创业投资和私募股权投资高导研讨会上，国家发改委刘健钧处长说：不少地方政府出台的财政税收优惠政策与中央政策相违背，接下来，国家会全面清理整顿全国地方政府的一些优惠政策。由于由于成立合伙制基金不需要验资，去年5月以来，全国不少地区爆发了因合伙制基金引发的非法集资事件。发改委通过实地调查发现，有不少地方政府被部分合伙制基金“忽悠”，“甚至有地方政府为其开了隆重的新闻发布会，使得不少合伙制基金打着政府的旗号，到外地去忽悠百姓。”

如下是刘健钧演讲文字实录：

各位老朋友，我们上海连续举办了七期论坛，每一届都有同志和大家交流。这一次应该说是比较敏感的时期，就我个人来讲，我也是勉为其难参加这个会议。我一共准备了两个PPT，是临时看看是什么样的气氛然后讲什么样的PPT。我想介绍一下国家已经出台的有关政策，再做一个展望。但是到这里之后，先有创投机构的代表发言了，向政府部门提出的诉求。我觉得用原来的方式讲可能不太合适。我觉得还是应该有一个积极的回应，我只好用第二个PPT和大家分享。在这里我请求大家本着关心支持我的态度理解我的发言，尤其是我听说这里面还有媒体参加。我觉得上海的媒体都很尊重的，但是我有两次被上海的媒体害的很惨。第一次汶川大地震的时候，北京搞一个论坛，也是领导派我去的，当时创投界很悲观，因为我一直参与了创业板的设计，所有媒体现场问我，请问刘处，创业板的推出会不会因为汶川大地震而搁浅？我当时为了提起大家的兴趣，说汶川大地震只是一个自然灾害，它不会影响我们国家多层次资本市场体系建设的大趋势。后来又有记者问，有没有时间表？我说这种事情不可能有时间表的，必须考虑到当时各个方面的因素。我不知道前面的记者是不是因为忙于记前面的话没听后半句，上海早报的记者当天发布，发改委高官认为，创业板奥运之前推出，而且不会受汶川大地震的影响。结果第二天创业板概念的上市公司全线涨停。可是另外一个媒体问我有没有时间表？我说没有。他的报道比较低调，他说没有时间表。那个记者一个电话打到我办公室求证一下，他说刘处，昨天下午你不是说没有时间表吗？我说对，这是不可能有时间表的。他认为自己报道准确，改进又马上报道，而且用了非常吸引眼球的标题，叫“发改委高官紧急辟谣，创业板推出没有时间表”。结果到了第三天，创业板概念的股票全线跌停。后来我问上海早报的记者，你怎么把我的报道延伸成了奥运之前必须推出呢？他说我是推想的，你想想看，汶川地震刚过，马上要开奥运会了，如果不在奥运会之前推出，那今年推不出了，我想可能就是奥运之前推出了，为了吸引大家，就把标题改成那样了。
　　还有一次开一个论坛，我们国家的税制完全不同于美国的，到了我们财税部门08年出台了159号文，这个文是财税部门独立出台的。但是客观来讲，这个文主要是从防范合伙制企业如何避税的角度做了条款。中国的合伙制企业不可能像美国合伙制企业那么容易避税的。有一个记者问我，中国的合伙制企业能否成为主流？我只是简单说了一句话，中国的合伙制企业的作用要结合中国的特点。结果上海证券报的记者报道，刘健钧认为合伙制基金不适合中国国情。他认为究竟谁是主流呢？我觉得应该分不同的类型而言。我认为可能在比较长的一段时间里面，公司制创投会占有一定的主流地位。结果那个媒体延伸成，刘健钧认为，只有公司制才符合中国国情。把我的话完全扭曲了。
　　我这次来真的有点儿不敢来，但是既然来了，特别是上海发改委以及上海各级政府，像我们国税局、经信委等支持创投的发展，所以让我来一下。希望这次大家多理解，不要把我们的思路扭曲了。
　　我和大家报告一下最近一段时间做了哪些事情。首先从立法来讲，我们借鉴国际惯例初步形成了股权与创投基金分开立法，分开监管的基本框架。国际惯例一般是怎么做的？对于刚性的主权投资基金，考虑它是市场充分有效的领域，而且客观来讲，典型意义的主权投资基金，主要对于大型企业的并购投资。关于这种投资，在国外是有争议的，不少的书籍、学者甚至对于这种并购基金进行过批评。
　　我个人觉得尽管大型并购基金没法儿像创投基金那样有效的支持创新创业，但是它对于经济结构的调整还是有一些积极作用的。我个人认为应该辩证的看待大型并购基金。但是毕竟大型并购基金已经属于市场充分有效的领域了，所以政府只能采取“不扶持、不监管”的原则。所以长期以来没有哪个国家对于私人股权投资基金采取优惠的。对于创业投资基金，因为它是支持中小企业创新创业的发动机，没有创业投资基金的支持，中小企业只能够无米之炊。考虑市场失灵的领域，对它实施一定的扶持。
　　这次国际金融危机以后情况发生了一些变化，考虑到大型并购基金也会数据杠杆融资，一旦杠杆融资失败，就可能造成银行的呆帐、坏账，因为公众储户的利益。所以从放缓社会型风险角度，对于规模以上的并购基金必须强行监管，而且即便做了金融产品的强行监管，那也是无条件的，政府不可能给它任何扶持政策的。对于创业投资基金，既创造宽松的法律环境，同时又交给促进创投发展的部门进行特别的监管。
　　同志们，在国际惯例上面，对于股权与创业投资基金的监管、立法、政策扶持的取向是完全不一样的。简单来讲总结两句话，对于一般的股权型基金过去采取不扶持，不监管的原则。国际金融危机以后，对于规模以上的股权基金无条件的施行强制的备案监管。尤其是为了扶持它的发展，交由负责创投发展的部门来特别的扶持和监管。
　　我们国家也是借鉴了国际惯例，经过了漫长探索阶段，我们终于采取了分开立法、分开监管的思路。在05年11月，有10个部委发布了创业投资企业的管理暂行办法，对于创业投资基金采取自愿备案监管，希望享受扶持政策的才需要接受备案监管，不想享受扶持的可以不接受监管。但是对于一般性的私人股权投资基金，去年五月以来，全国不少的地区爆发了非法集资的事件，我们到有关地方调查，发现真的是有那么回事。尤其是到了6月份，公安部基于有个别非法集资现象，已经造成了严重的群体事件，向国务院写了一个报告，要求严格整治私募股权基金。后来国务院把这个报告批转到银监会处置非法集资办公室，最后责成发改委、工商总局、公安部加上其他的相关部门到有关地区进行调查。后来我们调查发现问题真的是不轻，尽管当时只有几十起非法集资事件，已经酿成了群体事件。但是如果严格按照最高人民法院关于非法集资的司法体制定型，涉及非法集资的事件就更多了。结果有关部门对于私募股权基金采取什么态度呢？当时我们发改委非常的被动。比如说当地的处置非法集资部门讲，就是发改委管的私募股权基金没有管好，结果导致了非法集资，弄得我们处置非法集资办公室的压力很大，所以他们建议对于私募股权基金要采取严格的审批和严格的监管，这才能减少他们的压力。另外公安部门火气也是很大，建议对于私募股权投资基金采取严格的审批和监管。我说同志们的情绪我可以理解，但是光靠严格的审批和监管能解决问题吗？解决不了问题的。为什么？因为股权投资基金以私募方式设立，直接依照公司法、合伙制企业法，大不了不叫基金罢了。如果非要采取严格的审批制度会带来什么情况呢？优秀的管理公司能募到资金的不需要你审批，会想法设法绕过去，二流、三流的管理公司募到不到资金，反而希望发改委审批。既然以私募方式设定的，他对于投资者本身就应该是有风险监管能力和承受能力的个人和机构。后来我提出了16个字，就是正视问题、对症下药、适度监管、重在自律。
　　重视问题是什么意思呢？对于股权型非法集资的现象不要掩盖，要正视它。正视问题以后还要对症下药，如果这个药不对症，越重的药越可能把这个人治死。怎么对症下药呢？我们首先要分析股权基金为什么出现严重的非法集资的原因在哪里。我后来分析了原因，主要是利用了一些漏洞。原来我们的企业法对于合伙制企业不需要验资，对于广大的二级企业没有问题的。你想想搞一个贸易企业，如果没有现实的资金到账，你的意做不了。但是对于基金管理企业是不需要你资金到账的，甚至很多皮包公司，像天津那样，搞了一千多家管理公司，连办公场地的都没有几家，其他的办公场地都在外地，通过工商登记的证书就可以忽悠投资者。在那种情况下，如果没有起码的资金到账，大家就凭借文件注册空头的资金忽悠投资者。结果发现，天津的合伙制基金绝大多数是空头基金，没有一分钱到账，或者只有少数的管理公司发行人出资到了一点点账。其他投资没到账怎么办？先注册下来，而且注册规模20亿、50亿。甚至有些借助政府的引导资金忽悠投资者。不需要验资的法律漏洞不堵住，非法集资就有可能存在。
　　在国外只有对创投基金才会扶持，对于股权投资基金还搞各种扶持政策，反而变成了对于市场充分有效的领域还实施财政补贴，这违背了国际惯例。中央政府一直认识到，对于股权投资基金应当采取积极稳妥的方法，只有对于创投基金才需要采取多种措施鼓励。但是前些年来，不少的地方政府在一些机构的忽悠下，出台了若干关于促进股权投资发展的政策。这些政策经过我们咨询国家财税部门，这些地方的政策都是非法的。
　　自然人和合伙人的税率一律都是按照投资收益所得缴税的，适用的税率只是20%，自然合伙人的税率实际上只有12%。有些地方针织还免交营业税。而我们国家财政部门的政策是什么呢？按照他们的理解，2008年159号文虽然同意采取先征后税的原则，但是具体应纳税所得的计算应当按照2000年发布的关于个人独资企业和合伙制企业投资者征收个人所得税规定执行的，而按照2000年的政策，个人投资者的税率无论你是普通合伙人还是有限合伙人，必须参照个体工商经营所得，适用5%-35%的税率缴税的。对于这个政策，我本人也有一些不理解，但是我总体觉得主要是为了均衡各个方面的税负。按照我们个人所得税法，对于个人的投资收益所得是每收入一笔算一笔的，无法控制投资过程当中的亏损和经营成本，类似于偶然所得。由于税基比较高，税率当时定的比较低。如果个人通过合伙制企业间接从事股权投资，合伙制企业本身作为应纳税所得的合算主体，税基是按年汇算清缴的，因此是可以扣除亏损和经营成本的。税基显著降低了，税率自然不能简单套用。从国际惯例来看，投资收益所得的税如果股权转让所得，在国外实行比较高的资本利得税。我们在欧洲考察，资本利得税普遍是在27%-37%之间，它的税率比起股息红利税高很多。地方政府的政策显然是既违背了国家财税部门的政策，也是不符合国际惯例的。
　　我个人觉得对于财税部门的政策，一方面要做一个合适的政策，但是也不能因为地方政府而绑架了中央政府。我们希望国家财税部门出台更好的政策，问题是我们是推动者，国家的财税部门要从国家的角度考虑各个方面的因素，希望大家多多理解。尤其是我们的媒体，你们报道的时候也更要从国家利益考虑问题。一个未来不公平的政策是不可能长久的，你想想前几年地方政府出台的优惠政策，说的好听一点，中国的老百姓不闹事，如果真闹事的话，中国很可能爆发比美国更严重的占领华尔街运动。
　　另外一方面，我们也希望税收政策不要成为刺激非法集资的重要忽悠工具。有些部门调查，直接跟这些投资者谈话，你为什么投这个基金？投资者说，我之所以投这个基金，就是政府出台文件，鼓励它的发展，而且有具体的税收政策鼓励发展，我投它有什么错呢。所以后来处置非法集资办公室分析非法集资重要原因说，一个很重要的原因不法分子介于地方的优惠政策忽悠投资者。后来处置非法集资办公室给国务院建议有一条，建议发改委推动国家财税部门，对于各地税收优惠策进行全面的清理整顿，避免不法分子再借助地方的政策忽悠投资者对于非法集资起推波助澜的作用。我们和财政部门讲，对于这个行业既要非常爱好，未来的政策肯定要出，但是我们希望这个政策不对这个行业造成太大的冲击，要权衡各个方面的诉求，所以希望大家理解一下。
　　第三个原因，也是我们过去备案监管制度没有到位。世界各国对于合伙制企业，都要求合伙人人数不能超过少数几个人，像欧洲很多国家不能超过20个人，或者14个人。我们国家50个人已经是比较宽松的了。但是今天规定50个人，现在合伙制基金出现什么现象？通过大量的拖斗，把若干个老百姓卷进去。
　　现在我们形成的基本法律框架以后下一步怎么办？我给大家做几点思考。第一、鉴于PE、VC立法取向完全不同，仍需要坚持“分开立法、分开监管”。第二、鉴于证券投资基金相比，PE和VC具有迥然不同的的差异性，故还有必要将它们与证券投资基金分开立法，如果放在《投资基金法》中统一立法，也宜考虑其不同特点。
　　我们对于股权投资这个行业要呵护它，对于创业投资行业要大力扶持，但是也希望大家从国家的角度，理解国家财税部门，相信国家财税部门，不要寄希望于地方的政策能够永远的实施下去，理性的看待国家的有关政策。谢谢大家！