对持续督导工作所遇问题分析及认识

结合近几年参与持续督导项目的实际情况，对证监会调研问题的分析如下

保荐机构在持续督导工作中，会遇到以下方面的障碍：

已上市公司在完成ipo或重组后，自认为大功告成，对上市后的规范运作不重视，流于形式，对于供销方的往来清单也视为商业机密，不愿意再向保荐机构提供督导所需的大量资料，基层人员不愿做额外工作，高管则口头上重视，实际不再参与和配合督导工作。

有的上市公司IPO过程仓促完成，上市前的辅导时间短，相当多的材料由券商和其他中介机构代劳完成甚至“事事亲力亲为”，上市公司自身的人员素质、财务系统和内控治理根本达不到优良的水平。上市后脱离了中介机构，各种问题不断涌现。

有的上市公司在上市过程中已经与保荐机构产生较多的矛盾，在持续督导阶段对保荐机构“敬而远之”甚至“避之惟恐不及”。

上市公司不配合持续督导，提供督导材料也不再有“任何经济效益”，特别是对于隐藏关联交易、大客户调档和函证、大供应商调档和函证等需要外部调档的事项，上市公司会以各种不方便或难以调取的理由拒绝配合提供资料或拖延时间，使得保荐机构难以在法定时限内发表意见。

上市公司一方面不愿配合督导，一方面又只接受“无保留意见”的督导报告，保荐机构需要与上市公司维持长期的、良好的业务合作关系，常常陷入两难境地。

现有法规对IPO和重组持续督导的重点范围做了较为宽泛的规定，重点核查项目不多但涵盖范围可以延伸很广。在实际监管过程中，各地证监局为了打造自家的“金字招牌”，又要求保荐机构按最严格的核查范围进行督导，并承担各类大小问题的监管责任，较大的超越了法规要求保荐机构督导的重点事项。

其次，现有法规对持续督导的具体内容规定十分笼统，例如“要求保荐机构对上市公司的公司规范运作情况发表督导意见”，实际上，规范运作可以引申并涵盖到“财务规范运作、公司治理、各业务流程内部控制”等诸多方面，几乎可以涵盖上市公司的全部业务事项，即使对于较小规模的上市公司，保荐机构也难以保证其各方面的规范运作无误。

美股上市公司每年在SOX内科鉴证报告上花费的审计费极其高昂，SOX审计投入的人力也非常多。对于金融机构等大量使用IT系统的公司，需要专业IT系统内控审计，作为内控鉴证意见的基础和前提。目前要求A股保荐机构承担内控鉴证的保荐责任（且不论是否合理、是否可以收费），保荐机构实际根本没有足够人力完成内控审计，更没有人员有能力进行IT系统的内控审计，出具意见只能是流于形式，一句空谈而已。

对于年度持续督导，如果保荐机构要对财务报表、内控和规范运作、关联交易等事项做独立核查并发表意见，实际工作量和投入工作时间将远大于“年报审计师团队加内控审计师团队”的工作量，对于任何规模的上市公司，任何规模券商都无法保证有足够人力和工时。对于大型企业（如民企集团、大型国企），则实际上根本不可能实现。

现行法规对审计师出具上市公司的内控鉴证报告，也仅要求2年出具一次，而要求券商每年都对“企业规范运作与内控有效性”发表意见，则券商需要每年都做内控测试，理论上需要工作量很大，实务中则难以有效实现。

在目前人手短缺的现状下，保荐机构难以抽出足够的人力和时间投入督导工作。有的团队负责人不重视持续督导，认为持续督导不产生额外的效益，“重承揽、轻督导”，忽略了自身的风险损失。

有的团队负责人在持续督导期间，自己不下现场，也不愿意派人去，自身已经违反了相关法规要求项目负责人（项目保代）必须亲赴现场督导的要求。参与持续督导的项目人员，在现场工作时间很短，加上企业提供材料缓慢，“天天坐等材料”，最终只能撤场，实际督导效果很差。

持续督导期间，审计师和律师给保荐机构几乎不提供任何支持，保荐机构还要独立的对财务规范运作和公司治理发表意见的话，就需要更加独立的进行全方位的核查，成本高昂，难以实现。

产生上述障碍的原因是多方面的、复杂的：

上市公司上市后“大功告成”，倾向于逃避监管、自由运用募集资金甚至套取上市公司资金。

有的上市公司是控股股东手中“唯一的现金牛”，上市之后成了控股股东的“套现平台”，成了控股股东、全集团和各关联方的“融资平台”，在近年来宏观经济下滑的背景下，资金占用违规不可避免，不占用上市公司资金的话，整个集团运转都难以为继。

有的上市公司规模庞大，下属公司多，关联企业多，要对上市公司的“关联交易合规”发表高水品的保荐意见，需要大量的核查工作；金融机构规模庞大、IT系统多、日常业务量巨大，需要高水品的IT审计，要求保荐机构对大中型上市公司的“规范运作”发表较高水平的无保留意见，如前文所述，实际上根本不可能。

以往保荐机构和部分投行人员，“重承揽、轻督导”、对持续督导的认识不深刻，督导人员的持续督导实践经验严重不足，现场工作效率很低只能流于表面。这需要保荐机构在制度上进行内部改革，强化对持续督导的重视，并从分配机制上予以配合。

年度持续督导过程中，审计师负责年度审计和鉴证报告，能够投入较多的人力；律师也对每次股东会进行了鉴证。券商是应当“审阅”或“复核”其他中介机构的报告，还是应当“基于独立的核查工作”来出具核查意见？如果要求券商“基于独立的核查工作”发表意见，则券商需要如IPO辅导一样，开展大量的核查程序，才能满足现行法规要求的保证范围和保证程度，这对任何规模的券商都是极大的挑战。

对于持续督导期间出现财务违规，应当由年报审计师担责还是由保荐机构担责，还是一并处罚。目前的现状是保荐机构需独立承担着上市公司财务违规的督导责任，因此保荐机构只能加大人力投入，否则就是纯粹“碰运气不出事”。

对于持续督导期间出现内控违规，应当由出具内控鉴证报告的审计师担责，还是由保荐机构担责？如果要求保荐机构也独立承担责任，则保荐机构应当投入与内控审计师相同数量的人员和工时，理论上才能独立发表意见。

现有法规对保荐机构的持续督导范围和具体内容规定仍显简练，特别是对于重组持续督导的规定，只有少数几句；对于保荐机构需发表意见的事项，存在可引申涵义十分宽泛的要求，例如“对上市公司的规范运作”发表意见。实务中各地监管部门也要求保荐机构对上市公司存在的任何违规，无论性质是否严重、无论是否达到按审计准则计算的重要性水平，保荐机构均应当担责。

因此，需要从法规层面，细化保荐机构的持续督导的范围、具体内容、具体责任。对于免责事项和免责条件也应当明确规定，包括：1）保荐机构是否可以按审计准则计算重要性水平，并对低于重要性水平金额的违规事项予以免责；保荐机构的重要性水平可否比审计师宽松；2）保荐机构是否可以按尽调准则和内控准则进行前十大样本抽样和内控样本抽样，抽样率可否比审计师宽松；抽样事项完全合规，是否可以对样本外违规免责。3）保荐机构可否只对法规规定的事项发表意见，对法规未要求督导的事项出现违规，可否不负担责任。4）重组法规不强制要求保荐机构在督导期对企业进行培训，如果未进行系统培训和考试是否属于不勤勉。5）保荐机构没有能力对金融企业和大型企业的IT系统的内控有效性发表意见，是否可以免除责任。

近年来上市公司违规事项频发，违规手段推陈出新，对监管机构和保荐机构都是巨大的挑战，对广大投资者也形成极大的风险并造成了巨额损失。近年来新法规的出台趋势，也体现出监管部门希望保荐机构能够对包括“财务合规、内控合规”等更多的“大方面”发表高水平的保荐意见。

但保荐机构不是年报审计师、不是内控审计师，更不是IT审计师，根本没有足够数量的财务核查专员和IT专业人员能不计成本的、长期的进行财务核查和督导；保荐机构也不是监管机构，保荐机构一方面需要维系良好的客户关系，争取再融资业务，另一方面保荐机构也没有强硬的行政权力去调取企业视为“商业机密”的清单资料，更难以在没有企业配合的情况下，调取外部往来单位的资料。

现有的督导法规要求和监管趋势，使得券商陷入没有督导收入只有高昂成本的尴尬境地。券商的身份和工作也成了“审计师+稽查队”，在各方角色缺位的情况下，保荐机构的身份和应做的核心业务已变得混乱不清，越来越多的核查工作消耗了投行人员全部的精力和时间，对投行业务创新形成掣肘，极大的增加了保荐机构的成本，改变了投行的业务性质。

持续督导存在诸多障碍，存在深层次的原因，既有来自上市公司的、也有保荐机构、审计机构等中介机构的，也有法规滞后和监管趋势层面的，更有来自保荐制度自身的原因。除了主观的原因，更有企业规模扩大，IT系统增加等的客观原因，这些都会增加持续督导的工作量。

如果要维持现有的持续督导制度体系，证监会层面最好的支持就在于细化相关法规的要求，包括保荐机构的督导范围，具体督导事项和督导内容；不属于保荐机构督导范围的事项和免责事项。其次是公布更多的违规案例和稽查案例，有利于各保荐机构学习和运用。

港股保荐机构（财务顾问）只对企业上市前的事项承担后续责任，无需对企业上市后的任何新增违规事项担责，A股的持续督导期间是否可以缩短？

但无论如何，保护投资者利益、建设优质资本市场，应当是各方的共同追求和长远利益所在。任何破坏资本市场秩序的行为，都是短视的、必须予以惩处的。所以涉及对A股持续督导制度乃至整个保荐发行制度进行较大的改革，则是更深层的话题。